Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Bestaande wetgeving ter bestrijding van belastingontwijking bevat nog geen maatregelen die gericht zijn op ondernemingen die geen minimum aan inhoud voor belastingdoeleinden hebben. Een evaluatie is dus niet relevant.
Raadpleging van belanghebbenden
Op 4 juni 2021 is TAXUD een openbare raadpleging gestart over een mogelijk initiatief ter bestrijding van het gebruik van lege entiteiten en constructies voor belastingdoeleinden. De 32 vragen waren gericht op het afbakenen van het probleem en de oorzaken ervan, en op het vaststellen van de passende vorm van EU-optreden en de belangrijkste kenmerken van lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt voor belastingdoeleinden. De raadpleging werd op 27 augustus 2021 afgesloten; er kwamen in totaal 50 antwoorden.
Alle respondenten erkennen dat ondanks de recente EU-maatregelen ter bestrijding van belastingontwijking, het probleem van belastingontwijking en -ontduiking blijft bestaan, net als het misbruik van lege entiteiten. Sommige respondenten zijn voorstander van nieuwe gerichte maatregelen om het misbruik op fiscaal gebied aan te pakken, terwijl anderen van mening zijn dat deze misschien wel voorbarig zijn.
Respondenten wijzen de geringe capaciteit van de belastingdiensten van de lidstaten en ontoereikende administratieve samenwerking aan als de belangrijkste oorzaken van problemen.
Wat betreft de gemeenschappelijke kenmerken van lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt voor belastingdoeleinden, is er een brede consensus dat het ontbreken van een eigen bankrekening een veelzeggend kenmerk is. Er is ook grote overeenstemming over een ander gemeenschappelijk kenmerk, namelijk dat de meerderheid van de bestuurders niet woont in het land waar de entiteit is gevestigd. Over andere factoren, zoals het aantal werknemers, is er geen ruime overeenstemming.
Verder zijn de respondenten het erover eens dat lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt, zich vaak bezig blijken te houden met het houden en beheren van eigen vermogen of intellectuele eigendom of met financierings- en leasingactiviteiten. Hoewel respondenten van mening zijn dat een lege entiteit die kan worden misbruikt, in elke rechtsvorm kan worden opgericht, geven zij aan dat trusts een iets hoger risico vormen. Of een entiteit een kleine of middelgrote onderneming (kmo) is, wordt niet beschouwd als relevant kenmerk waarmee rekening moet worden gehouden.
Maar liefst 33 respondenten, voornamelijk bedrijfs- en beroepsverenigingen, geven uitgebreide input die verder gaat dan de raadplegingsvragen. Een aanzienlijk deel van deze respondenten geeft, anders dan de andere respondenten, aan bezorgd te zijn dat de nieuwe EU-wetgeving die gericht is op belastingontwijking en -ontduiking door misbruik van lege entiteiten, misschien niet op het juiste moment komt, ook gezien de internationale besprekingen over wereldwijde minimale effectieve belastingheffing.
Bovendien benadrukken deze respondenten dat het moeilijk is om te definiëren wat een lege entiteit is, en dat de beoordeling van onvoldoende inhoud afhangt van de feiten en omstandigheden van elke specifieke entiteit. Hierbij benadrukken zij dat belastingplichtigen daadwerkelijk het recht moeten hebben om hun specifieke omstandigheden te bewijzen. Deze respondenten geven ook specifieke voorbeelden van structuren waarvan kan worden gezegd dat zij geen inhoud hebben, dus leeg zijn, maar die niet zijn opgezet om belastingvoordelen te verkrijgen maar om goede commerciële redenen.
Naast de openbare raadpleging zijn ook nationale deskundigen op het gebied van directe belastingen doelgericht geraadpleegd. Op 22 juni 2021 vond een vergadering van Groep IV over belastingvraagstukken plaats, waarna bilateraal overleg volgde. Over het algemeen spraken de lidstaten hun steun uit voor een nieuw EU-initiatief tegen misbruik van lege entiteiten om belastingvoordelen te verkrijgen. De lidstaten waren ingenomen met de vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake misbruik van lege entiteiten en een kader voor administratieve samenwerking. Zij hebben ook gepleit voor een breed toepassingsgebied van de nieuwe maatregelen en benadrukten dat kmo’s er ook onder moeten vallen. Van de beschikbare beleidsopties spraken de lidstaten hun steun uit voor regelgevende maatregelen.
Bij het opstellen van haar voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de resultaten van de raadpleging. Uit de verschillende beleidsopties heeft de Commissie gekozen voor een voorstel voor regelgevende en bindende maatregelen, dus een richtlijn uit hoofde van artikel 115 VWEU. De voorgestelde richtlijn identificeert entiteiten die mogelijk leeg zijn en misbruikt worden om belastingvoordelen te verkrijgen, aan de hand van een reeks kenmerken die deze entiteiten gemeen hebben. Bepaalde lege entiteiten worden echter vooraf uitgesloten omdat zij gewoonlijk worden gebruikt om goede commerciële redenen. Bij het ontwerpen van de onderscheidende criteria waarmee entiteiten die een risico vormen, worden opgespoord en bij het bepalen van de gevallen die moeten worden uitgesloten omdat zij geen risico op belastingontwijking of -ontduiking inhouden, heeft de Commissie zich gebaseerd op de input van de belanghebbenden. Kmo’s zijn niet uitgesloten van het voorstel omdat er een ruime consensus is dat zij wel relevante risico’s inhouden. In de richtlijn wordt erkend dat “inhoud” uiteindelijk een kwestie van feiten en omstandigheden is; zij bevat dan ook een mechanisme dat belastingplichtigen in staat stelt de uitkomst van de daarin vervatte test te betwisten, onder meer door te bewijzen dat aan een bepaalde structuur commerciële, niet-fiscale motieven ten grondslag. In dezelfde geest kunnen structuren die niet zijn opgezet met als hoofddoel een belastingvoordeel te verkrijgen, gebruikmaken van een mechanisme om een voorafgaande vrijstelling aan te vragen.
Wat betreft de vraag of maatregelen die gericht zijn op het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden tijdig of voorbarig zouden zijn, is de Commissie van mening dat dergelijke maatregelen wel degelijk nodig zijn. De noodzaak van dergelijke maatregelen laat zich duidelijk voelen in de nasleep van de voortdurende schandalen over het misbruik van lege entiteiten wereldwijd en meer specifieke op de interne markt. De toekomstige toepassing van de regels inzake wereldwijde minimale effectieve belastingheffing zou geen volledige oplossing bieden voor het probleem van lege vennootschappen aangezien deze regels alleen van toepassing zouden zijn op multinationale ondernemingen die voldoen aan de drempel van 750 miljoen EUR, en dus alle ondernemingen die onder deze drempel blijven, buiten beschouwing zouden laten. De Commissie erkent ook dat de bescherming van de belastinggrondslag van de lidstaten des te belangrijker is om een duurzame economie te waarborgen in de uitzonderlijke omstandigheden van de huidige gezondheidscrisis.
